内容摘要：随着我国流动人口的增多，导致“流动儿童”和农村“留守儿童”的出现，到现在他们的队伍逐渐壮大，其受教育权问题也日益凸显。本文主要围绕流入人口子女受教育权中所存在的问题，以及针对这些问题我们应该如何改进而展开，首先对受教育权的概念进行了界定，进而提出了流动人口子女受教育权中出现的问题，最后探讨了解决这些问题的措施。
     关键词：受教育权,流动儿童,留守儿童

　　有关受教育权的概念，不同人有不同的界定。《教育大辞典》中是这样定义的：受教育权是由法律规定，公民为接受教育，要求国家作出一定行为的权利，即公民从国家那里获得均等的受教育条件和机会的权利，是公民基本权利之一。还有一些学者从受教育者享有权利的具体内容和途径来概括受教育权，如：受教育权是“公民在各类学校、各种教育机构或通过其他途径学得文化科学知识，提高自己的科学文化业务水平的权利” ；“所谓受教育权，是指个人在国家和社会创建的各类学校、教育机构等学习文化等方面知识，以提高生存和发展能力的权利”。这类概念的特点在于没有明确指出与受教育权相对应的义务者。另外，著名教育法学专家劳凯声认为受教育权是一种要求完善和发展人格的权利，其实质是个人与生俱有的、要求发展成长的权利。这一理论被认为是当今教育法学理论的主要成果，它使受教育权利的保障己不局限于宪法保障意义，而是个人与生俱有的，要求通过学习来发展和完善人格的权利。为了实现学习权、全面发展人的能力，要求国家积极地创造各种条件。它强调了受教育权利主体在享受受教育权利时的主动性和自由性。龚向和认为“受教育权，是指公民依法享有的要求国家和积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利。”受教育权是宪法和教育法的重要内容之一，是教育法学的两个基本范畴之一，也是教育法制建设的两个基本问题之一。受教育权的社会权性质对国家在保障公民的受教育权方面提出了较高的要求；下一代的未来也承载着太多上一代的期望。

　　在诸多关于受教育权的含义的理论中，有的强调国家的保障作用，有的强调它对于人的生存的作用，有的强调学习的作用，都反映了一定的现象和本质，具有一定的科学性，尤其是将受教育权的国家义务作为受教育权实现的构成要素具有重要的启发意义。作为实质平等价值体现与社会权利的受教育权，是现代宪法的产物，这是一个伴随着积极国家观的国家理念变迁的过程。

　　综上所述，我们可以肯定受教育权所具有的两个特点是：第一，受教育权的平等性。无论贫富差距和高低贵贱，只要是我国的公民，就享有受教育权，它是与生俱来的；第二，受教育权的保障性。受教育权需要国家做出一定的行为来保证，并有宪法予以保障。据此，笔者认为，所谓受教育权是指：公民依法享有的，要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过在各类学校及教育机构学习来发展其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利。

　　二、流动人口子女中存在的受教育权问题

　　流动人口是一个综合性开放性的概念，到目前为止，对流动人口的概念还没有形成一致的认识，但是对流动人口的以下几个主要特征已经达成共识：第一，从动机和目的看，流动人口的流动动机具有明确性，直接目的在于获取经济利益，提高生活水平；第二，从户籍性质上看，流动人口在流动期间应该是没有定居事件发生，其户籍所在地与现居地具有分离性；第三，从空间规定上看，流动人口具有空间位移行为，并且空间位移的最小范围应该是从农村或县城到城市的地域变动。流动人口子女包括“流动儿童”和“留守儿童”。

　　（一）流动儿童受教育权问题

　　随着城镇化进程的加快，农民工子女受教育问题愈发突出，这就是所谓的“流动儿童”教育问题。所谓“流动儿童”是指那些跟随父母双方或者父母一方一起流入城市，在流入地生活、学习的适龄儿童，既然是儿童，那么肯定是指还处于义务教育阶段的儿童、少年。概括而言，“流动儿童”教育主要存在以下问题：

　　1、受教育机会及权利不均等

　　依据我国1986年的《义务教育法》规定，接受义务教育的中小学生，必须以儿童的户籍为就近入学的依据。这个规定就为“流动儿童”在流入地入学设置了一定的障碍。一般学校接受学生入学都要求户口本等证件齐全，户口本无形中成了一种决定你是否能在此学校入学的“通行证”，没有当地的户口本，要么就交借读费，要么你就回老家读书。很多的农民工没有钱交子女借读费，就只好让孩子辍学或者送回老家。即使有幸在城镇就读的学生，由于另一项制度-学生必须在户籍所在地参加高考，这又使得流动学生不得不中途转学回乡参加复习和考试，从一个地方换到另一个地方，且不说关键时期时间的宝贵性，单是适应一个新的环境对学生来说就是个很大的挑战，这就阻碍了流动学生接受教育的连续性。还有些流动儿童是没到入学年龄就被带到了城镇，但等到了入学年龄，由于高昂的学杂费等一系列原因，其入学时间被一拖再拖，有些往往是七八岁才开始上学前班，这就造成流动人口子女学习中的超龄现象非常严重。这些都是教育机会不均等的表现。

　　2、教育质量低下

　　由于“流动儿童”没有流入地的户口，因此能进入公办学校就读的毕竟是少数，对流动人口来说，民工子弟学校普遍收费较低，而且收费形式灵活,可以按学期、按月收费，也可以允许他们拖欠学费，这些措施都不同程度的吸引流动人口把自己的子女送进民工子弟学校就读。虽然民工子弟学校在一定时期保障了“流动儿童”接受教育的权利，但是我们也必须看到，很多的民工子弟学校是看准了时下“流动儿童”进公办学校难的这个巨大商机，如雨后春笋般的迅速崛起，这些学校大多属私人办学，没有被纳入正规的教育体系；办学条件极其简陋，校舍紧张；办学者多为流动人口本身，文化程度较低。它们无论是教学设施、师资力量、教育质量和管理，还是安全、卫生、健康等条件，远没有达到国家规定的标准化培养学生场所的要求，众多的民工子弟学校各自为政，割地为据，无论是办学条件还是教学质量都无法与公办学校媲美。“中央教科所教育发展研究部2006年5月份对北京海淀区民工子弟学校的调查，只有16.5%的学生认为学校设施比较充足，其他学生都认为学校各方面的资源和设施比较贫乏。其中，21.9%的学生认为学校缺乏电脑室，22.7%的认为学校缺乏音乐教室，35.4%的认为学校缺乏体育器材，12.9%的认为学校缺乏图书室及图书，6.2%的认为学校缺乏活动场地，8.8%的认为学校缺乏其他设施。”这个情况在民工子弟学校中普遍存在。

　　（二）留守儿童受教育权存在的问题

　　在探讨“留守儿童”受教育权问题时，我们必须首先对它的概念有个深刻的了解。所谓“留守儿童”是指在农村地区，父母双方或一方长期在外打工而被留在户籍所在地，进行隔代监护、单亲监护、上代亲戚监护、同辈监护或自我监护，并因此而不能和父母双方共同生活在一起的，年龄在16岁以下的儿童和少年。他们的受教育权主要存在以下问题：

　　1、政府缺乏相关的政策支持和经费保障

　　首先，政府政策支持没有跟上留守儿童严峻的形势。到目前为止，政府关注了流动儿童，以同城待遇的方式开始着手解决农民工子女受教育问题，但对留守儿童教育问题的政策文件还是缺失的，这与在我国持续了二十多年的留守儿童的现状很不相符。

直到2007年7月5日，教育部副部长陈小娅在电视电话会议上才作了《教育部要求建立农村留守儿童档案》的新闻，这是一个迟来的关注；其次，经费没有保障。随着进城务工农民的增多，留守儿童的教育管理问题是地方政府的新增事权，按照财权与事权统一的原则，中央政府应划拨相应的专项资金，来对留守儿童进行集中管理，弥补家庭教育的缺位。这些就要求加大寄宿制学校建设的力度，学校需要建配套的生活、娱乐设施，还有生活教师、心理辅导员的聘用，都需要大量的经费作保障，但是这一块的财政投入主体却不甚明确。

　　2、学校对留守儿童教育问题准备不足

　　农村留守儿童的问题是伴随着农村剩余劳动力大规模涌入城镇或沿海开放城市而产生的，随着他们家庭生活和学习环境的变化，这就要求学校由传统的教育方式转向新型的教育方式，几乎没有等学校做好充分的准备，这一形势的转变就已经是迫在眉睫了。这就使得很多的学校措手不及，具体表现如下：

　　（1）农村地区的绝大多数学校的领导和教师根本没有意识到农村留守儿童教育问题的严重性程度。学校领导和教师对留守儿童的存在早已经习以为常，并没有认为父母外出打工会给这些孩子带来什么实质性的影响，不会注意到这些孩子在学习和生活上与非留守儿童有什么差别，更不会针对这些差别采取一些解决的措施。

　　（2）学校的教育功能还停留在传统的乡村教育时期。学校对学生的教育基本上就是保证学生正常的上课时间，课后布置一些作业，甚至基于现在大力倡导的“减负”这个大背景，教师都不会布置家庭作业。学校仅是承担了传统的教育职能，而未能代替家长承担部分的附加“照管”职能。这样就形成了留守儿童的“放羊式教育”。

　　三、流动人口子女受教育权问题的解决措施

　　（一）建立城乡一体化的教育体系

　　1、打破城乡分割的二元户籍制度

　　改革户籍制度并不是说单纯的取消户籍管理制度，其关键之处在于逐步减弱乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度。这首先就得从消除城镇居民长久以来所形成的地域优越感做起、从改变他们一直以来骨子里透出的那种目中无人做起、从杜绝城镇居民对农民工的排斥和歧视态度做起，只有这样才能使农民工在为城市建设做出巨大贡献的同时，有种成就感、找到满足感和对自己所居住城市的归属感。第二，城市政府应该像对待本市市民一样对待农民工，应该在社会保障、税收、就业、居住、生活等问题上保障农民工的合法权益，从而保障劳动力合理流动。第三，应该逐步完善户籍制度和考试制度。政府应适当的鼓励和支持流动儿童进城上学并为他们提供良好的教育，使他们尽快地融入当地社会。第四，要逐步改变教育资源的等级流动形式。农村相对与城镇来说，其教育事业的发展更需要政府加大投入力度，所以，教育资源的流动可以优先考虑农村，形成一种农村—乡镇—县城—中心城市—省府—首都的资源分配模式。

　　2、建立城乡一体化的义务教育体制

　　九年义务教育是全国适龄儿童少年都有权享受的一项最基本的公共服务，我国政府应当力争使义务教育在全国各地区和城乡得到比较均衡的发展，以充分体现义务教育的平等性、全民性、普及性。系统论的思想告诉我们，义务教育是一个整体，政府应当把城乡义务教育作为一个整体来进行系统思考，农村基础教育的薄弱决定了义务教育的发展要从农村抓起，用于普及义务教育的财政应该倾向于发展农村的义务教育。要想早日实现城乡义务教育一体化，促进义务教育均衡发展，首先要求政府认识到城乡教育发展的不平衡的根源，正视城乡教育负担能力的差异，从而在政策上有的放矢对弱势地区和群体办实事。2005年12月国务院颁布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》抓住了这个“的”，这项政策不但免除了农村义务教育阶段的所有学杂费，而且家庭经济困难的学生除了可以享受免除学杂费、免费提供教科书外，还能有补助的寄宿生生活费。这项政策的颁布跨出了促使城乡义务教育的均衡发展的很大一步。现阶段，制约农村教育发展一个很大的障碍就是教育经费的投入，所以我国政府应不断加大对农村义务教育的投入。

　　（二）建立合理的流动人口子女教育成本分担机制

　　如前所述，流动人口子女教育问题的根源就在于教育资源的匮乏。我国应重新确定流动人口子女的教育投入主体，明确各级政府的投入责任，合理分担流动人口子女的教育成本。

　　1、中央政府和流入地政府主要承担流动儿童的教育成本

　　公共物品是由政府提供的满足公众基本需要、在所有公众中间平等分配的物品，它的分配不存在竞争性和排他性。无论从义务教育的产品的公共性，还是从各级政府的财力分配状况来看，中央政府都理应主要负责义务教育财政投入。现行的财政体制规定，流动人口子女的教育财政应由地方政府投入，这不仅加重了地方的财政负担，一定程度上也激化了地方之间的矛盾，其结果只能是各地方两败俱伤，谁都不过问农村儿童的财政投入，丧失发展流动人口子女教育的积极性。因此，中央政府要挺身而出，主要承担流动人口子女的教育财政投入。另一方面，由于农民工的大量涌入，流入地的财富大量增加，经济快速发展，国家的税收也不断增多，城镇人要把农民工当成自己城市的一份子，应当赋予他们和本地人同等的权利，他们有权享受城镇的公共资源和服务。第三，“马太效应”说明，穷人越穷，富人会越富，这无疑会使我国的贫富差距的拉大。流入地是因为其经济的发展和城市的富裕才吸引农民工去淘金，从道义上讲，适当的承担流动人口子女的教育成本也是情理之中的事。因此，中央政府、省级政府和流入地政府应安排专项教育经费来解决流动人口教育问题。

　　2、政府在政策允许范围内鼓励和支持民工子弟学校的发展

　　民工子弟学校一定程度上解决了大量流动人口子女接受教育的问题，但是不乏一些教育质量和教学水平不规范的民工子弟学校存在。因此，政府就要采取一定的措施来规范、鼓励和支持民工子弟学校，使它与公办学校优势互补。

　　（1）给予民工子弟学校一定的财力支持。第一，政府可以实行“生均拨款制度”，即不管适龄儿童只要有户口，不管是在出生地还是流入地入学，其所上的学校都可以获得政府下拨给每个孩子的“生均教育经费”。第二，政府可以给适龄儿童发放“教育券”。所有适龄儿童都可以在户籍所在地，凭户口簿领取教育券。此种方式不仅有利于增强民工子弟学校与公办学校之间开展竞争，而且有利于打破地区和户籍的限制，解决流动人口子女的入学问题。

　　（2）制订合理的民工子弟学校的办学标准。政府可以参照当地条件最差的公办学校办学标准，对民工子弟学校的开办提出明确要求。还有一点政府要注意的就是，在多大的范围之内限制开办一个民工子弟学校，以防止两个学校的生源争夺以及恶性竞争。对已经出现的这种情况，教育行政部门要勒令其合理的整合教学资源，适当的合并、兼并，以扩大办学资源和优势，形成自己的办学特色。

　　（三）加快教育立法的更新步伐

　　我国经过20多年的教育法制建设，基本形成了以《宪法》和《教育法》为核心，以专门教育法为骨干的教育法体系，为公民受教育权的实现提供了保障。但是从整体上来看，我国的教育立法还未形成一个内容和谐一致、形式完整统一的有机整体，教育立法中还存在一些问题，尤其在保障流动人口子女受教育权方面存在很大的漏洞。因此，我国的教育立法要较快更新的步伐。

　　1、《义务教育法》修改草案制定新规定

　　针对流动儿童上学难的问题，《义务教育法》可以从以下几个方面进行规定：适龄儿童、少年的父母或者其他监护人在非户籍所在地工作或者居住的，该适龄儿童、少年可以在父母或者其他监护人工作或者居住地接受义务教育，并享有与当地适龄儿童、少年平等的接受义务教育的权利。这也就保证了，流动儿童可以在父母工作地就近入学。

　　2、适时制定《教育经费法》

　　我国应当制定《教育经费法》，以法律的形式对教育经费的来源，在国民经济中的分配比例，分配、使用和监督做出统一明确的规定，从而建立其科学合理的教育经费筹措、分配和使用监督体制。针对我国的实际情况，《教育经费法》应当明确以下几个原则和主要内容。首先，明确投资主体。政府对教育的投资是主要渠道，特别是在义务教育阶段。其次，规定经费分配上各级教育的适当比例。义务教育和高中阶段教育在我国现阶段应当放在重点，职业教育、高等教育等应当均衡发展，改变“重视发达地区、轻视贫困边远地区”的不平衡观念。最后，理顺教育经费管理体制。实行教育经费预算单列，增强教育经费管理的透明度，做到专款专用，完善各种监督机制，明确不履行法定义务应承担的责任。

　　3、完善教育法救助贫困学生的方式

　　我国人口众多、经济基础薄弱、教育设施落后，我国公民受教育权利的实现还很不平衡。农民工子女受教育权就是其中比较突出的一个问题。政府有义务向权益尚未得到保障的儿童提供必要的帮助，特别是贫困的农民工子女。政府应扩大入学机会，增加教育公平性，提高“流动儿童”教育质量。虽然我国的《教育法》和《义务教育法》中都有对贫困学生的资助规定，但是对教育的资助，如“麦田计划”、“春蚕计划”和“希望工程”燃起的希望远大于政府，这足以说明政府职责的缺位和相关立法的不完善。因此，针对我国的受教育权公平实现中的问题，首先要给受教育权及其相关的权利义务以清晰、明确、合理、可操作性强的规定，才能产生有效的司法、执法和实施法律监督行为，从而使受教育权得到实现。

　　总的来说，在教育立法层面上，应完善以下几个方面:一要明确“免费能获得受教育权的义务性教育”与“需要付费才能获得的非义务性教育”两者的定义；二要明确“父母的义务与国家的义务的界限”；明确“学费的范围、标准与交付学费能享有的相应权利”；三要明确“学杂费的具体费用项目，学费、学杂费的具体用途”；四要明确“教育经费政府财政拨款的最低强制性法定标准”；五要明确“学生及其监护人的知情权”，相对于学校作为教育服务的提供者，学生作为学校教育的消费者，学生及其监护人有权监督学校学费、学杂费的使用情况；六是“学校的费用使用必须公开化、透明化，没有法律法规的规定，没有学生一致的同意，学校或教育行政机构不能以任何名义收取其他费用”等。